우리 시대의 국가인권위원회

인권은 수백 년에 걸친 사회적·정치적 투쟁으로 누적되어온 역사의 산물이다. 그 구체적인 내용이나 포괄하는 범위에 대하여 상이한 판단이 가능할지언정 인권의 존재와 가치에 대하여는 이념이나 사상을 떠나 모든 사람이 동의하는, 그래서 어느 누구도 쉽사리 인권담론의 폐제를 말하지 못하는, 우리 시대의 합의된 테제이자 동시에 우리 시대를 구성하는 하나의 구조가 되어 있다는 말이다. 그것은 인간의 존엄과 가치를 만방에 고하는 선언의 수준에만 머무르지 않는다. 오늘날의 인권은 가장 구체적이고 가장 직접적인 행위규범이자 강제규범으로 작용한다. 자본주의나 자유주의, 민주주의, 생태주의 등등과 같은 거대담론들과 대등한 지위에서 우리의 판단과 생활방식을 결정하고 또 강제하는 최고의 규범이 되어 있는 것이다.

2001년 출범한 국가인권위원회는 여기에 우리의 특수한 역사적 경험 하나를 더한다. 개발과 반공을 내세우며 국민들의 권리를 박탈하고 삶 자체를 유린하였던 지난날의 권위주의체제를 청산하고, 인간이기에 누리는 권리는 어떠한 이유에서도 침해하거나 훼손하여서는 아니 된다는 국민적 합의가 이 작은 국가기구에 담겨 있는 것이다. 그것은 권력의 폭압성을 순치시키고 관리하는 체계를 구성한다는 점에서 87년 이래 지속되어 온 민주화의 한 작동방식이며, 우리 정치사회가 추구하는 최우선적 가치로서 인권을 자리매김하고 이를 통해 실질적인 국민주권을 도모한다는 점에서 민주화의 한 결실이기도 하였다.

인수위의 이른바 권력분립론

하지만, 최근 대통령직 인수위원회가 인권위를 ‘대통령 직속기구’로 변경하겠다는 의지를 밝히면서 이런 발전의 성과들은 심각한 도전에 직면하게 되었다.

인수위의 논거는 비교적 간단하다. 인수위는, 헌법재판소나 중앙선거관리위원회처럼 별도로 헌법이 정하지 않는 한 모든 국가기관은 입법, 행정, 사법 그 어느 하나의 조직 속에 들어가야 하며, 그렇다면 현재 무소속의 상태인 인권위를 대통령직속의 기구로 옮김으로서 그 ‘위헌적’인 상태를 바로 잡아야 한다고 주장한다. 더불어 대통령 직속기구로 하더라도 인권위의 독립성이나 중립성은 훼손되는 일은 없을 것이라는 장담 또한 잊지 않는다.

이런 인수위의 주장은 일견 타당한 것처럼 보이기는 한다. 인권위의 독립성을 보장하면서 동시에 무소속이라는 외관상의 ‘위헌성’을 교정할 수 있다면 그처럼 좋은 방안은 없을 것이다. 하지만, 실질적으로 두 마리의 토끼를 동시에 잡을 방법이 없다는 점에서 인수위의 섣부른 주장은 한계에 직면한다. 대통령 직속기구로서의 인권위가 대통령으로부터 독립하여 현재 수준의 기능이라도 제대로 수행할 수 있는 가능성은 거의 없기 때문이다. 아울러 이렇게 독립성을 훼손하면서까지 치유하여야 할 인권위의 ‘위헌성’이라는 것조차도 근거가 박약한, 구시대의 고루한 법논리에 고착된 것에 불과하다.

실제 인수위의 방안은 단순히 인권위의 존재방식에 대한 변경의 수준에 그치지 않는다. 그것은 “국가에 대하여” 인권을 외치며 “국가로부터” 인권을 보장하는, 그래서 시민사회가 주축이 되는 인권보장체제를 “국가에 의하여” 인권이 재규정되는 새로운 권력체제로 변경함을 의미한다. 국가의 권력에 대항하여 시민사회가 피와 땀으로 일구어놓은 성과를 이제 국가가 자신의 권력으로 변형하고자 하는 것이다. 그리고 이 점에서 인수위의 제안은 단순한 법개정에 머무는 것이 아니라 그동안의 민주화의 결실을 되돌리는 동시에 시민사회를 국가에 예속시키고자 하는 또 다른 폭력이 된다.

대통령직속기구론의 문제점

주지하다시피 국가인권기구는 모든 정치권력·정치이념들로부터 독립된 존재가 되어야 한다. 인권기구의 설립에 관한 지침을 마련하고 있는 유엔의 권고나 ‘인권보장과 증진을 위한 국가인권기구의 지위와 역할에 관한 원칙’(이른바 파리원칙: 1993)은 이를 국가인권기구의 가장 본질적인 속성으로까지 간주한다. 즉, 이들은 인권의 보장을 위한 국가인권기구라면 ①법적 자치 및 운영상의 자치를 통한 독립성, ②재정적 자치를 통한 독립성, ③임면과정상의 독립성, ④구성을 통한 독립성 등 네 가지의 독립성은 반드시 갖추어야 한다고 선언하고 있다.

이 지침들의 의미는 분명하다. 국가인권기구는 어떠한 조직체계를 갖추든 일단 국가적 통제나 간섭으로부터 벗어나 ‘국가에 대하여’ 혹은 ‘국가로부터’ 국민의 자유와 권리를 보장하는 국민의 기구로 존재할 것을 요구하고 있는 것이다. 국가기구이면서도 동시에 모든 국가기구들을 감시하고 견제하며, 그들의 권력을 인권보장의 차원에서 통제하고 유도하는, 시민사회의 대리인으로 존재하여야 함을 선언한다. 그래서 이 ‘글로벌 스탠더드’에 의할 경우 국가인권기구는 외형상 ‘국가’기구이면서도 실질에 있어서는 ‘시민사회’기구가 된다.

이 점은 지난날 우리 사회에서 수많은 논의와 토론과 합의의 과정을 통해 이미 정리되었던 사안이기도 하다. 국가인권기구를 설치하되 그것을 민간기구방식의 특수법인으로 할 것인지 아니면 국가기구로 할 것인지, 국가기구로 할 경우 대통령 직속기구로 할 것인지 아니면 독립된 행정위원회로 할 것인지, 후자의 방식을 따를 경우 그의 헌법적 의미는 어떠한지 등이 빠짐없이 논의되었고 그 각각의 장단점을 따져가며 최선의 대안으로 구성해 놓은 것이 현재의 인권위제도인 것이다.

그리고 바로 이 점에서 인수위가 내어놓은 인권위 개편안은 뜬금없는 것이 된다. 인권위의 탄생에서부터 지금에 이르기까지의 경과나 맥락을 전적으로 무시한 채 이루어지고 있기 때문이다. 특히 당시 논의의 핵심인 국가인권기구의 독립성이라는 것이 무엇보다도 ‘행정부로부터의 독립’에 놓여 있었음을 감안한다면 ‘대통령직속’의 국가기구를 내세우는 인수위의 주장은 더더욱 황당한 것이 된다.

인권위를 대통령 직속기구로서 개편할 경우 적어도 두 가지의 문제가 발생하게 된다. 첫째, 현실적인 측면에서 인권위의 직무 자체가 대통령으로부터 독립하여 이루어지기 어렵게 된다. 인권위가 대통령 직속기구가 된다는 것은 인권위의 업무나 활동에 대하여 대통령이 책임을 져야 한다는 의미가 된다. 이는 역으로 인권위의 업무나 활동에 대하여 대통령의 지휘·감독에 굴복하여야 함을 의미한다. 물론 인수위의 장담처럼 대통령이 간섭하지 않으면 되지 않느냐는 주장도 있을 수는 있다. 하지만, 그 경우에도 직접 상급기관에 해당하는 대통령이 내세우는 정책기조나 업무방침으로부터 하급기관인 인권위가 자유로울 수 있기를 바라는 것은 동서고금을 통틀어 연목구어 격임을 누구도 부인할 수 없을 것이다.

둘째, 법리적인 측면에서도 인권위의 업무영역이 현저하게 축소될 수밖에 없다. 현재의 인권위는 자신의 고유한 권한으로 입법부인 국회나 사법부인 법원에 대하여 일정한 정책권고나 의견을 제시할 수 있다. 하지만, 그것이 대통령 직속기구로 편입될 경우 국회나 법원에 어떠한 권고나 의견을 제시하는 것은 그 자체 위헌적인 것이 되어 버리고 만다. 기관의 분리와 상호불간섭을 기조로 하는 권력분립의 원칙상, 행정부소속의 인권위가 입법부나 사법부에 어떠한 조치를 취하는 것은 헌법적으로도 용납되기 어렵기 때문이다. 말을 바꾸어보자면, 권력분립의 원칙을 들어 인권위를 대통령 직속기구로 하겠다는 인수위의 주장은 되레 권력분립의 원칙을 훼손하는 것이 되거나(인권위의 권한을 그대로 유지할 경우), 아니면 일부 ‘음모론’의 예측처럼 인수위가 인권위의 권한을 현재보다 대폭 축소하려는 의도를 노골화한 것이라는 판단이 가능하게 된다.

소속 없는 국가기관은 위헌인가

인수위의 주장처럼 과연 소속 없는 국가기관은 위헌인가? 결론부터 말하자면 답은 “아니오”다.

우선 인수위가 내세우는 권력분립제도는 그 자체가 목적이 아니라 국가권력으로부터 국민의 자유와 권리를 보장하기 위한 수단으로 고안된 국가권력통제장치의 하나이다. 인권보장과 권력분립이 없는 사회는 “헌법을 가진 것이라 할 수 없다”라고 하는 프랑스 인권선언 제16조의 규정은 바로 이를 말한다. 권력분립은 인권보장을 위한 도구일 뿐, 다른 어떤 목적에 봉사하는 것을 지향하지는 않는다. 즉, 인권보장이 상위규범이며 권력분립은 그 실현을 위한 도구이자 하위규범에 불과하다. 사정이 그렇다면 인권보장을 위한 국제적인 규준-글로벌 스탠더드-에 부합한 형태로 구성된 인권위의 조직형태 내지 존재방식을 권력분립의 원칙을 이유로 부정하는 것은 본말이 전도된 논의방식이라 하지 않을 수 없다. 하위의 규범으로 상위의 규범을 부인하는 셈이 되어 버리고 마는 것이다.

둘째, 설령 권력분립의 원칙에 충실한다 하더라도 우리 헌법체계에서 그것이 모든 것들을 무효화시킬 만큼 강력한 효력을 가진 것은 아니라는 점을 주목할 필요가 있다. 영국이나 미국의 경우 의회주권주의적 전통에 입각하여 행정부나 사법부에 일정한 권한을 부여하고 그 외 모든 권한을 일괄하여 의회에 부여하고 있다. 반면 우리 헌법은 국가권력 중 입법권은 국회에, 집행권은 대통령에, 그리고 사법권은 법원에 일임하고 있을 뿐이다. 이런 상태에서 만일 입법권도, 집행권도, 사법권도 아닌 어떠한 국가업무가 등장하게 되는 경우 혹은 그 모든 속성을 동시에 가진 국가업무가 나타나게 되는 경우는 어떻게 될 것인가? 아쉽게도 우리 헌법은 이 점에 대하여 별다른 대안을 내세우지 못한다. 기껏 헌법재판이나 선거관리 정도만 별도의 국가기구에서 처리할 수 있도록 해 놓았을 뿐, 새 시대에 새로운 요청에 의하여 새로이 등장하는 제4의 국가업무영역에 대하여는 속수무책으로 방임해 놓고 있는 것이 우리 헌법이다.

이런 논의는 우리 헌법을 탓하고자 하는 것이 아니라, 인수위의 주장이 과도함을 지적함이 위함이다. 즉, 인권위가 소속 없는 국가기관이라는 사실만으로 권력분립의 원칙에 반하거나 혹은 위헌적인 것이라고 판단할 수는 없음을 말하고자 하는 것이다. 그것이 새로운 형태의 국가업무를 담당하거나 혹은 3권을 아우르는 종합적인 성격의 것이라 할 경우 우리 헌법은 그에 대한 어떠한 가치판단도 행하고 있지 않고 있기 때문이다. 그래서 인권위와 같은 국가기구의 존재는 우리 헌법의 입장에서는 낯선 존재이거나 혹은 친숙하지 않은 존재일 뿐, 헌법의 체계에 배치되거나 위반되는 것은 아니게 된다.

물론 국가기구의 설치는 가능한 한 헌법상의 권력체계에 맞추는 것이 좋다. 그것이 헌법의 요청임은 분명하다. 그래서 헌법개정의 기회가 있다면 인권위를 헌법상의 국가기구로 규정할 필요는 의연히 존재한다. 하지만, 동시에 현대의 인권레짐처럼 우리 헌법이 알지 못 했던 새로운 국가영역이 등장할 경우까지도 기존의 권력체계에 꿰맞출 것을 강요할 정도로 우리 헌법이 경직되어 있는 것은 아니다.

인수위의 자기모순

인수위는 최근 외국인도 국가공무원이 될 수 있도록 관련법을 개정할 것을 선언하였다. 국민주권의 틀에 고착되었던 국가공무원체계를 보다 ‘글로벌화’하고자 하는 것이다. 하지만, 그러면서도 동시에 인권위의 개편론은 고루한 국민국가식의 입헌주의에 머물러 있다. 한편으로는 글로벌 스탠더드를 외치면서 다른 한편으로는 그것을 노골적으로 부정하는 자기모순에 빠져 있는 것이다.

인수위가 내세우는 인권위의 위헌성은 가장 편협한 입헌주의에 입각한 것이다. 그것은 아주 뚜렷한 국경을 전제로 그 속에서만 타당하며 그 속에서만 최고의 규범으로 존재하는 헌법을 상정한다. 즉, 여기서의 헌법은 그 국경 내에 존재하는 모든 것을 포괄적으로 규율하는 최고의 법이 된다. 그래서 그 국경 내에서는 모든 국가작용은 헌법에 기반을 두어야 한다. 역으로 이 국경을 넘어선 규율이나 헌법의 바깥에서 이루어지는 규범은 어떤 이유에서건 위헌이며 무가치한 것이 되어 버리고 만다.

인수위의 논의는 아쉽게도 이런 폐쇄적, 전시대적 국민국가 개념에 고착된 주권론과 이를 바탕으로 한 입헌주의의 틀에만 갇혀 있다. 오늘날 굳건한 추세로 정착되어가는 ‘세계법’의 개념은 아예 알지도 못하는 것이다. 아니, 그 ‘세계법’이 오로지 WTO나 FTA와 같은 통상법으로만 이루어져 있는 것으로 착각하는 듯한 양상을 보이기도 한다. 그래서 글로벌 스탠더드를 말하면서도 동시에 인권부문에 있어서의 글로벌 스탠더드에 대하여는 침묵한다.

실제 현대적 추세로서의 세계법은 크게 평화법과 인권법, 통상법의 영역에서 괄목할 발전을 해 왔다. 그 중에서도 인권법의 영역은 유엔이나 지역인권기구 등 실효력 있는 인권레짐을 구축하는 수준에까지 이르고 있다. 그리고 현대의 입헌주의는 바로 이런 ‘헌법외의 헌법’까지도 포섭하는 틀 속에서 재구성되어야 함은 너무나 당연한 명제이다.

‘소속 없는 국가기구’로서의 인권위가 위헌적이라는 인수위의 판단은 이 점에서 문제적이다. 그 판단의 기준이 되는 헌법은 오늘날의 국제적 규범체계와는 완전히 단절된, 고립된 섬으로서의 헌법일 따름이다. 새 정부가 내세우는 세계화, 국제화, 글로벌화 등의 지향에도 불구하고, 아쉽게도 그 판단은 “유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민”이 “한반도와 그 부속도서”에 차폐된 채, “대한독립만세!”를 외치는 가장 쇄국주의적인 순간에야 비로소 가능하게 된다. 법적 판단을 행함에 있어 “조약과 일반적으로 승인된 국제법규”까지도 고려하여야 한다는 헌법적 요청(헌법 제6조)은 전혀 도외시한 채, 그저 헌법의 자구나 형식적 체계에만 매달린 독단적인 주장에 불과한 것이다.

나가며

실제 현재와 같은 모습의 인권위에 대하여 대내적으로는 국민 모두의 합의가 그리고 대외적으로는 국제사회와 국제법적인 합의가 이루어져 있다. 기나긴 민주화의 과정이 2001년의 인권위 설치로 한 단락을 이루고, 평화와 인권을 향한 국제사회의 피와 땀이 1993년의 파리원칙과 유엔지침으로 성문화되었다. 엄밀히 말하자면 이것이 우리의 헌법이다. 혹은 이것이야 말로 우리 헌법을 해석하고 운용하는 가장 권위적인 지침이 되어야 한다. “권리의 보장이 확보되지 아니하고 권력의 분립이 규정되지 아니한 사회는 헌법을 가진 것이라 할 수 없다”는 프랑스 인권선언 제16조의 규정은 인수위가 그토록 중시하는 입헌주의와 권력분립의 원칙이 종국에는 무엇으로 귀결되어야 하는가를 너무도 잘 보여준다.

최근 인권은 가장 인기 있는 정치구호가 되었다. 하지만, 그럼에도 불구하고 우리 사회에서 인권보장의 수준은 그리 높지 않음도 현실이다. 과거의 권위주의적 억압들이 채 정제되기도 전에 양극화의 문제는 새로운 인권사각지대를 만들어내고 있고, 국민주권이 개념조차 제대로 정립되지 못한 터에 이주노동자들이나 다문화가정의 부담이 우리의 인권체제를 압박한다. 여기에 신자유주의니 세계화니 하는 일련의 흐름들은 인권의 담론을 자본의 담론들로 대체하기를 강요한다. 우리 사회에서의 인권은 여전히 취약하며 여전히 투쟁의 대상으로 남아 있다는 말이다.

한마디로 우리의 인권상황은 법도그마에 함몰된 채 헌법규정의 자구나 따지고 있을 때가 아니라는 것이다. 되레 지난 날 인권위를 만들고자 모든 민간단체들이 피와 땀으로 투쟁할 당시의 그 절박함이 여전히 남아 있거나 혹은 더욱 증폭되고 있는 상황임을 재차 확인하여야 할 때다. 상황이 그럴진대, 인수위의 인권위 개편론은 너무도 시대착오적이다. 그것은 반동의 수준을 넘어선다. 인권보장에 관한 세계적 추세를 감안하더라도, 민주화를 향한 국내의 발전과정을 감안하더라도, 그리고 오늘날 법이론의 흐름을 감안하더라도 그것은 시대착오적인 역주행일 따름이다.

바라건대, 인수위는 인권위의 존재형태에 관한 개편론을 지금 당장 철회하여야 한다. 정작 필요한 것은 인권위의 헌법적 근거문제가 아니라 인권위의 인권보장기능을 실질화하기 위한 유효하고도 합리적인 대안의 모색 작업이다. 다시 말하건대, 인권은 오늘날 가장 인기 있는 정치구호이다. 좌우를 막론하고 그것은 국민적인 관심과 갈망의 대상이다. 인수위는 이 점을 주목하면서 진정 새 정부가 하여야 할 일의 초점을 어디에 맞추어야 할지 다시 한 번 고심해 보기 바란다.