현재까지 밝혀진 사실만으로도 국가가 세월호를 침몰하도록 방조했고, 국가가 사람들을 구조하지 않았다는 것은 분명하다. 이런 국가에게 과연 우리가 어떤 안전대책을 바라냐고 근본적인 질문을 던질 수도 있다. 하지만 참사가 일어나던 당일부터 현재까지 어떠한 책임도 지고 있지 않기에, 국가에 의지해서가 아니라 국가에게 책임을 지우기 위해, 우리는 정부에게 안전대책을 만들라고 요구해야 한다. 우리는 세월호 참사 이전처럼 살고 싶지 않기 때문이다. 로크나 홉스의 말처럼 근대 국가의 탄생은 재산과 생명과 안전을 지키기 위한 어쩔 수 없는 선택일 수 있다. 그러나 현실의 국가는 ‘재산’(이것조차 가진 자의 재산만 지켜주지만!)만 지켜주지 ‘생명’은 지켜주지 않는다. 모든 것을 경제적 가치와 이윤에 내맡기는 신자유주의의 국가는, 세계시장에 잉여인구들이 죽도록 방치하는 ‘생명에 무능한 정치’를 펼치고 있다.
진상규명이 제대로 이루어지지 않은 상태에서 ‘이제 좀 그만하라’, ‘정부도 할 만큼 했다“며 조직되고 의도된 목소리가 넘쳐나고 있다. 그렇다면 정부가 내놓은 안전대책이라도 믿을만한가? 그렇지 않다. 세월호 참사 이후 박근혜 정부가 발표한 안전대책은 국가안전처 신설과 안전산업 육성으로 요약할 수 있다. 5월 19일 대통령 담화문, 8월 26일 제5차 국민경제자문회의에서 발표한 「국가안전 대진단 및 안전산업 발전방안」, 9월 2일 해양수산부의 「연안 여객선 안전관리 혁신대책」, 그리고 9월 23일 이러한 정부대책을 구체화한 「안전혁신 마스터 플랜 기본방향 및 향후 추진계획」에 나타난다. 박근혜 대통령이 담화문에서 말한 안전혁신 마스터 플랜은 내년 2월 발표 예정이기에 이를 중심으로 보겠다.
멈춰진 안전 대책, 넘쳐나는 기업돈벌이 방안
첫째, 국가안전처 신설과 해경 해체 등으로는 통합적 재난안전관리대책을 달성할 수 없다. 박근혜 정부는 출범부터 안전을 강조하며 행정안전부를 안전행정부로 명칭을 바꾸고 ‘재난 및 안전관리기본법’을 개정하였다. 그에 따라 소방방재청에 있던 재난 관리 총괄지휘권이 안행부로 넘어가 안행부가 사회 재난을 총괄, 조정하게 했다. 그에 따라 소방방재청은 자연 재난을 관리하도록 했다. 하지만 소방방재청이 갖고 있는 풍부한 현장경험과 전문 인력은 이관되지 않았다. 단지 5급사무관 1명과 6급 사무급 1명의 인력만이 이관되었다. 안행부로 명칭을 바꾸고 재난안전 지휘권을 넘겼지만 세월호 침몰사고 이후 안행부에 차려진 중대본이 콘트롤 타워로서의 제 기능을 하지 못했다. 해양수산부에 차려진 중앙사고수습본부와 협조도 안 되었고 구조자 현황을 비롯한 사고 현황도 파악하지 못한 채 언론플레이에만 급급했다. 그래서 내놓은 대책이 국가안전처 신설을 담은 정부조직 개편이다.
정부가 발의한 국가안전정부조직법 개정안에는 "강력한 재난안전 컨트롤타워 구축을 통해 종합적이고 신속한 재난안전 대응과 수습체계를 마련하기 위해 안전행정부, 소방방재청·해양경찰청 등에 분산된 재난안전 관리 기능을 통합 관리하는 국가안전처를 국무총리 소속으로 설치한다"고 밝히고 있다.
대규모 재난에 있어서는 신속한 의사결정을 할 수 있는 현장 판단 능력과 권한, 재난 관리에 관한 전문성이 중요하다. 해경 수뇌부조차 해난구조경험이 없고, 유류비가 부족으로 2013년에 해상종합 기동훈련 횟수를 줄이는 매뉴얼을 적극 배포할 정도로 재난 대응훈련을 하지 않은 해경이 세월호 탑승객을 구하기는 어려웠을 것이다. 재난대응역량 높이기 위해 필요한 것은 중앙정부의 안전에 대한 재정지출, 다시 말해 안전을 담당할 전문 인력 확보와 훈련 비용, 안전장비에 지출이다. 그리고 부처 간 협력과 조정도 제대로 이루어져야 가능하다. 국가안전처라는 일원화된 재난안전관리부처가 만들어진다고 통합적인 재난안전관리가 되는 게 아니다.
국회 입법조사처조차 국가안전처를 신설하고 소방방재청과 해양경찰청을 폐지하는 것이 재난안전관리 기능을 효율적으로 할 수 있을지 모르겠다며 우려를 표명했다. 국가안전처의 신설과 안전기관의 통합은 조직만 비대해져 효율성과 전문성을 떨어뜨릴 수 있기 때문이다. 더구나 방재청과 해양경찰청을 국가안전처 산하에 둔다면 현장 위기관리능력을 높이기 어렵다.
미국도 9.11테러이후 국토안보부를 신설해 강력한 통제중심의 중앙집권적인 재난안전관리체계로 바뀌었다. 국토안보부에 22개의 안전기관을 모았고 기존의 FEMA(미 연방 재난안전관리청)도 국토안보부 산하 부서가 되었다. 하지만 미국의 카트리나 재난 대응의 실패는 안전기관의 통합이 재난대응의 통합성과 효과성을 의미하지 않음을 방증한다. 2005년 미국의 뉴 올리언즈 주에 분 허리케인 카트리나로 1800명이라는 엄청난 사망자가 나온 이유는 주정부, 연방정부가 허리케인의 위험성을 알고도 제대로 된 대비를 하지 않았기 때문이다. 심지어 사용가능한 자원(인력과 장비)조차 작업에 투입하지 않았다고 한다. 국토안보부의 초점이 테러리즘에 맞춰진데다 위기관리조직들이 국토안보부로 통합된 이후 연방정부, 주정부, 지방정부의 업무 관계가 상당히 약화되어 위기관리 대응 역량이 부실화되었기 때문이다. 그래서 이후 미국은 2006년 10월 FEMA의 독립적 권한을 강화하는 ‘포스트 허리케인재난개혁법’을 만들었다.
‘재난 및 안전 관리법’이 재난을 자연재난과 사회재난으로 분리하고 담당 소관부서를 분리하고 있지만, 현대 사회의 재난은 자연재난과 사회재난을 분리하기 힘들고 그래서 복합재난의 형태로 나타난다. 따라서 재난안전에 대한 예방과 대응은 종합적이어야 하며 일상적 안전 관리와 대응 훈련 등이 함께 이루어져야 한다.
둘째, 안전산업 육성방안은 안전을 매개로 한 기업 돈벌이에 지나지 않는다. 정부는 안전을 ‘산업화’하여 안전도 지키고 기업도 살리겠다고 하지만 그것은 가능하지 않다. 8월 26일 제5차 국민경제자문회의에서「국가안전 대진단 및 안전산업 발전방안」을 논의한 후, 정부 부처들은 안전산업육성방안을 속속 발표하고 있다. 산업통상자원부와 안전행정부가 함께 안전산업 육성지원을 위한 범부처 협의체「안전산업육성지원단」을 만들었고, 미래창조과학부, 금융위원회 등도 안전산업을 육성방안을 내놓고 있다.
8월 26일 금융위원회와 금융감독원에서 낸 보도자료를 보면 재난 발생시, 정부지원 외 민간차원의 보상이 상호 보완적으로 이루어질 수 있도록 민간보험의 역할을 강화한다고 했다. 게다가 민간 재난보험 상품을 개발하고 방재컨설팅 업무를 보험사의 부수업무로 허용하기로 했다. 여기에 그치지 않고 화재보험협회의 방재기능을 강화한다며 기존 화재예방 안전점검 외 폭발‧붕괴 위험까지 안전점검을 하도록 했다. 세월호의 안전점검을 위탁받았던 해운조합처럼 안전관리 감독업무를 민간기구인 보험협회에 위탁하는 안이다. 결국 위탁행정기관들이 안전 감독을 소홀하게 한 경험을 하고도 국가의 안전업무를 민간으로 이양하는 것은 보험사와 보험협회의 이익을 위해 책임 있는 안전 관리를 포기하겠다는 뜻이다.
정부는 ‘안전’에 직접 투자하는 것이 아니라 ‘안전산업’에 투자하는 방안이다. 안전산업을 육성시켜 수출 분야로 만들겠다는 것이다. 그를 위해 국산 장비 구매 등으로 내수 산업을 육성하겠다고 한다. 그래서 소방헬기를 바로 내년부터 국산 헬기(수리온) 도입계획을 밝혔다. 국산헬기가 수입헬기와 안전하기 때문이 아니라 국내 안전산업을 육성하기 위해서다. 또한 민간의 안전투자를 유인한다며 ‘안전투자펀드(‘14~’17년 5조원 조성, ‘15년 500억원 출자)’ 조성하고 기업에 대출․직접 투자 지원하겠다고 한다. 그동안 기업이 이익을 위해 안전을 소홀히 했던 과거의 문제점을 그대로 둔 채 지원안만 나온 꼴이다. 그 외에도 정부와 새누리당이 경제활성화 대책으로 발의한 크루즈산업육성법안도 안전관리 대책도 없이 해수부장관의 업무를 민간이익단체인 크루즈산업협회에 위탁할 수 있다는 내용을 담았다. 이러한 기조는 9월 23일 정부가 발표한 「안전혁신 마스터 플랜 기본방향 및 향후 추진계획」에도 담겨 있다. 안전관리 인프라 강화를 위해 안전인프라에 대한 민간투자 확대를 유도하겠다고 한다.
이러한 안전산업 육성안이 더 문제인 점은 안전에 대한 기업의 관심을 높인다고 명분을 세웠지만, 그동안 기업에서 일어난 안전사고에 대한 책임을 기업에게 묻는 방안은 없기 때문이다. 2009년 사고가 발생하면 직접적인 안전 관리자와 함께 기업주를 처벌하던 양벌규정이 완화되어 기업주들은 법에 규정된 안전상 조치를 형식적으로 따르기만 하면 처벌 대상에서 제외되었다. 실제 세월호 참사의 일정한 책임이 있는 청해진해운 임직원들과 실제 소유주인 유병언 일가에게 맞춰지고 있지만 이들에게 과실치사죄를 적용하기는 쉽지 않고 가능한 죄목은 횡령, 탈세, 배임혐의 뿐이다. 그래서 중대재해 및 대형사고의 경우 기업주를 처벌할 수 있는 기업살인법을 제정해야한다는 목소리가 높지만 정부대책에는 빠져있다.
셋째, 「연안여객선 안전관리 혁신대책」(이하 혁신대책)은 안전관리감독 의지는 약하고 선사이윤 보장을 하고 있다. 세월호가 침몰할 수 있었던 것은 선박의 위험한 증축, 과적 관리, 노후선박에 대한 관리, 승무원 안전교육 등 안전관리가 전혀 안 되었기 때문이다. 그래서 9월 2일 해양수산부의 ‘연안여객선 안전관리 혁신대책’에도 안전관리 지도ㆍ감독체계를 전면 개편해 운항관리자를 해운조합에서 완전히 분리 독립시키고 정부는 해사안전감독관제도 도입을 통해 직접 지도ㆍ감독하는 체계를 구축하기로 했다. 그런데 해사안전감독관제도는 세월호 참사 이전인 3월에 해수부가 이미 내놓은 안이다. 문제는 해사안전감독관은 기존의 국내입출항 외국선박을 점검하던 항만국통제관들이 국내선 안전감독관을 맡는 것이라 인력증원이 없으면 의미가 없다. 같은 인원이 더 많은 배를 감독하는데 제대로 감독기능을 발휘할 리가 없지 않은가. 정부는 ‘필요하면 증원을 하겠다’고 해 사실상 안전관리 감독 의지가 보이지 않는다.
또 혁신대책에 은근슬쩍 면허제도(운송수입률 25% 페지)와 운임제도 개편(혼잡비용과 유가변동을 반영하는 유류할증제)안을 내놓았다. 연안여객선운송사업의 안전성을 위해 면허제도를 개편하여 신규 선사가 들어오면 경쟁체제가 되고 그러면 각 선사들이 안전에 투자하지 않겠냐고 한다. 현재의 면허제도가 기존 선사의 수익과 독과점을 유발한 것은 맞지만 신규사업자가 들어온다고 안전에 투자할 것이라고 기대하기는 어렵다. 특히 해수부장관은 “시장경쟁을 유도해 선사를 대형화하고 우수사업체가 될 수 있도록 하겠다며 영세사업체들은 M & A(인수합병)으로 덩치를 키울 수 있을 것”이라고 해 이 조치가 선상의 대형화를 의도하고 있는건 분명하다. 선사의 대형화, 대기업의 참여가능성을 만들면 안전성이 확보될 것이라는 것은 현실과 배치된다. 청해진해운은 330억의 자산을 가지고 있을 정도로 규모가 컸지만 이윤을 더 내기 위해 증축을 하고 과적을 했다.
넷째, 세월호 참사의 원인인 ‘규제 완화’를 그대로 유지하고 있다. 정부의 규제완화 정책으로 정부의 업무인 안전관리업무를 민간에 위탁(외주화)하여 부실한 감독을 하게 했고 민간 기업은 비용절감을 위해 구명조끼도 오래된 것을 비축했고 안전관리 교육 등도 제대로 하지 않았다. 이명박 정부 때, 선박연령을 높여 노후한 선박이 들어왔고 점검대상 선령기준도 완화됐다. 이러한 규제완화로 여객선 사고는 해양수산부 등에 따르면 여객선 사고는 2006년 35건에서 2008년 54건으로, 참여정부에 비해 25%나 증가했다. 이렇듯 규제완화가 세월호 침몰과 구조 방치에 큰 영향을 미쳤음에도 규제완화 정책을 폐기하기는커녕 지속적으로 추진하고 있다. 박근혜 정부도 규제를 암 덩어리로 규정하고 규제 완화를 주요 국정과제로 삼으면서 공공과 안전을 위한 분야마저 규제 완화했다.
참사가 일어나기 이틀 전인 2014년 4월 15일 정부는 「선원법 시행령」을 개정하여 선장이 휴식을 취하면 1등 항해사나 운항장 및 그 이상의 자격을 갖춘 직원이 직무를 대리하여 배를 운항하도록 했다. 또한 2013년 8월 규제개혁과제 ‘내항선박 안전관리체계이행요건 완화’(「해사안전법 시행규칙」을 개정)를 통해 선장이 선박 안전에 문제가 있다고 생각할 경우 부적합사항을 보고해야 하는 의무와, 선사가 자사 선박에 대해 매년 실시하는 내부 심사를 면제했다. 2013년 5월 「해사안전법 시행규칙(해양수산부령 78호)」을 2013년 5월에 개정하여 이전에는 내항선과 외항선 구분 없이 안전관리체계의 수립과 시행을 했던 것을 구분했고, 500톤 이상의 여객선 외의 선박과 국제항해에 종사하지 않는 자로 나눴다. 이에 따라 선박안전인증심사 사무처리 규정(해양수산부령 84호)도 개정됐다. 선박검사원과 선박수리를 위해 승선하는 기술자를 파견노동자로 쓸 수 있게 만들었다.
현재 국무조정실은 ‘안전관련 규제완화는 제외한다’고 주장하고 있으나 현실은 다르다. 세월호 사고의 원인이었던 과적은 육지 화물운송 현장 곳곳에서 벌어지고 있고, 안전업무와 검사의 외주화는 철도, 지하철, 가스, 인천공항, 건설, 제조업 현장에서 수도 없이 반복 확대되고 있으나 이에 대한 대책은 없다. 심지어 세월호 참사가 일어난 지 얼마 안 된 4월 22일 국무회의는 아파트 '수직 증축'을 허용하고 공동주택 관리제도 개선을 골자로 하는 '주택법 시행령' 및 '주택건설기준 등에 관한 규정' 일부 개정안을 의결했다. 수직 증축 리모델링은 준공한지 15년 이상 된 공동주택에서 최대 3개 층까지 증축을 허용하고 있어 적용할 수 있는 아파트가 훨씬 많다. 수직 증축은 무게 중심을 불안정하게 하고 철근 구조물의 내구성을 확보하기 어려워 위험하다. 얼마나 위험하면 이명박 정부 때도 허용하지 않았다. 그럼에도 현 정부가 수직증축을 허용한 까닭은 부동산거래를 활성화하고 건설업의 성장을 위해서다.
인력 확보와 예산 배정 없는 안전대책은 불가능
안전대책에서 빠질 수 없는 것은 안전을 위한 시설과 장비, 안전점검과 안전사고가 났을 때 이에 대응할 사람. 재난구조훈련에 필요한 비용이다. 한마디로 인력확보와 예산 배정이 있어야 진짜 안전대책이다. 그런데 정부 안전대책에는 인력 확보 계획이나 선원을 비롯한 안전 관련 업무에 종사하는 사람들을 안정적인 정규직으로 하는 방안은 빠져 있다. 심지어 앞서 언급했듯이 해사안전감독관을 도입한다고 했지만 증원 계획도 세우지 않았다. 그리고 세월호 1년짜리 계약직선장 , 여객선 운항의 핵심인 갑판부·기관부 선원 17명 중 12명이 비정규직이었던 점을 고려할 때 정부는 안전 관련 직종이나 업무의 비정규직을 금해야 한다. 그렇게 해서 기업과 다중이용시설에서의 충분한 인력을 확보하도록 해야 한다.
기획재정부는 내년도 안전예산이 증가했다고 발표했지만 실질적인 재난안전 부분의 예산은 거의 그대로다. 소방방재청의 안전예산이 1조47억 원으로 27.1% 증가한 것은 긍정적이나 대부분 박근혜 정부의 4대악 근절과 관련된 예산이다. 기재부는 시민 안전과 직결되지 않은 것도 안전항목으로 집계해 `안전예산 부풀리기`를 했다. 안전과 직접 관련이 없는데 안전 항목으로 묶은 일반 철도시설 개량(1584억 원), 국립대학 실험실습실 안전환경 기반 조성(1500억 원), 도로 유지보수(1406억 원) 등은 전년에 비해 1000억 이상 늘었다. 그 외에도 현재 지방자치단체의 재난안전관리기금이 부족하고 시도별 편차가 심한 현실에 대한 방책이 있어야 마땅하다.
이제 얼마 후면 세월호 참사 발생 6개월이 된다. 300명이 넘는 목숨을 앗아가고도 진상규명과 대책을 제대로 하지 않는 현실에서, 삼풍백화점 붕괴가 그랬고 대구지하철 참사 때 그랬던 것처럼 끝까지 진상규명과 대책을 세우지 않아 반복된 비극들을 우리는 떠올려야 한다. 그냥 이대로 정부의 부실한 진상규명과 부실한 안전대책에 만족하는 것으로 그친다면 그것이야말로 대참사가 아닐까.
덧붙임
명숙 님은 인권운동사랑방 상임활동가 입니다.