1. 도입

많은 사람들이 시장에서는 주거를 구할 수 없다. 어떤 이는 살 곳이 없고, 어떤 이는 집에서 사는 것이 두렵다. 점점 더 많은 사람들이 사람이 살만 하다 할 수 없는 곳에서 웅크리고 잠을 잔다. 반면에 주택은 시장성이 높은 가치 있는 자산이 됐다. 동시에 사회주택과 국가주택은 줄었다. 이런 맥락에서 주거권의 관련성이 높아가고 있다. 주거권은 의미 있고 효과적인 대응을 자극할 수 있고 주택 시스템에서 평등과 비차별을 증진할 수 있다.

이 보고서는 유엔과 유럽연합의 기구들에서 생겨나 유럽회의에 속한 국가들이 수용한 주거권을 개괄한다. 주거권을 효과적으로 누릴 수 없는 난관을 고려한다. 유럽회의와 유럽연합이 주거권의 승인을 위해 취한 중요한 노력과 인민이 주거권을 정의하고 주장하는 프로젝트들에 주목한다. 마지막으로 주거권의 증진을 위한 권고들을 붙였다. 국제법에서 유래한 주거권을 지역 차원에서 의미 있고 유용한 것으로 만드는 일이 도전과제이다.

2. 주거권의 배경

2.1. 주거권 접근의 어려움

점점 더 많은 사람들이 주거 위기를 겪고 있다. 금융시장과 기업들은 국가에게 새로운 방식으로 움직이라고 강요하고 있다. 전 유럽적으로 국가들은 주택을 직접 제공하는 것에서 후퇴해왔다. 국가들은 대규모 주택 제공자의 역할로부터 주택 시장을 지원하는 새로운 “권능 부여” 역할로 이동했다. 이런 국가 역할의 변화는 경제사회적 성공의 가시적 표시인 자가 소유의 지속적인 확장과 일치한다. 국가들은 낮은 소득 때문에 시장에 접근할 수 없는 가구들이 “가격 격차”를 메우는데 공적 재정을 사용하도록 내몰렸고 따라서 사람들은 역사적으로 높은 가격에 집을 사는 게 “가능”해졌다. 사람들은 주택 시장을 유지하기 위해 돈을 쓸 것을 요구받고 이런 주택시장은 국가의 지원을 필요로 하는 지속적으로 불안정한 상태에 있다.

물론 이런 시장에서는 주택 금융에 대한 접근이 주거에 대한 접근과 일치한다. 상환액이 가처분 소득의 상당 부분을 차지한다 할지라도 말이다. 더욱 늘어가는 숫자의 사람들이 이런 시장에 의존할 것, 즉 저소득이나 불안정 고용에 낮은 신용등급을 가진 사람들을 겨냥한 높은 이자의 ‘서브 프라임’ 대출에 의존할 것을 강요받는 것이 공통적이다. 돈을 못 갚으면 주택은 회수되고 가장 취약한 사람들이 최대의 위험에 직면하게 된다. 서브 프라임 대출은 이전 시대라면 국유 주택을 받았을 사람들을 겨냥하고 있다. 서브 프라임 대출은 또한 경솔한 대출과 주거권에 대한 존중과 관련된 질문을 불러일으키고 있다.

‘소유’로 주거가 변환한 것의 한 가지 결과는 사회주택을 특정 지역에 제한하는 사회적 통합(social mix)의 개념이 되었다. 빈민이 게토화 되는 걸 막으려는 정책은 바람직하지만 다양한 사회집단과 사회적 다양성간의 부당한 분리를 막으려는 사회적 통합 개념은 불분명할 수 있고 실제로는 빈민이 나쁜 지역에 산다는 이유로 사회주택을 부정당하는 결과를 초래했다.

유럽 홈리스 조직 연맹(FEANTSA)은 현재 유럽에서의 홈리스의 점증하는 위험성을 이렇게 기술한다. “아주 가난한 사람들에게 주택시장이 가하는 끔찍한 압력은 사회적 배제를 초래했고 어떤 경우에는 사회적 비상사태의 상황, 즉 사람들이 자원 없이 거리에서 잠을 자는 데까지 떨어진 상황을 낳았다.”

2.2. 주거권 보호에서의 격차

주거권은 이들 권리를 자국의 시민과 타인들에게 보장하겠다는 국가들 간의 합의에 기반한 국제법제도에서 나왔다. 정말로 모든 유럽 국가들은 유엔의 주거권 의무를 받아들였고 대부분은 유럽사회헌장을 채택했다. 국내법에 통합되지 않는다면 이들 국제기준이 개인에게 이행 가능한 권리를 항상 부여하는 것은 아니다. 그렇지만 이들 기준은 주거권에 대한 영감을 주며 분명하게 정의된 법적 기준과 규범의 국제적 발전을 제공한다. 하지만 법적 시스템과 주택 시스템은 서로 다른 구조와 관점과 용어를 담고 있기 때문에 주거권이 아주 명료한 방식으로 주택 시스템에서 다루어지고 있지는 못하다.

많은 국가들이 국제적 차원에서는 주거권을 지지하지만 국내의 법률, 행정 시스템, 모니터와 정책에서는 이들 권리에 따른 의무를 다루지 못하고 있다.

보통 사람들에게 주거권에 관한 정보는 빈약하다. 언어와 문화적 문제가 주거권에 대한 이해를 방해할 수 있다. 낮은 자존감, 정보와 지식의 부족, 경제적 자원과 사회적 기술의 부족, 심리적 및 사회문화적 문제, 제한적인 사회적 접촉(민간단체와의 접촉을 포함하여) 등이 주거권에 대한 접근성의 발전에서 다뤄져야 한다.

주거권 침해는 여성과 남성에게 다른 의미를 가질 수 있다. 유엔 주거권 특별보고관에 따르면 여성은 대개 가정을 유지하는데 우선적인 책임을 지므로 여성의 중요한 역할이 인정되고 여성의 권리가 향상되는 것이 아주 중요하다. 따라서 여성과 관련하여 적절한 주거에 대한 이해가 고려돼야한다. 대출과 금융에 대한 동등한 접근, 상속에서의 동등한 권리, 성 편견에 기반한 관습과 전통의 철폐가 중요하다. 대다수 여성들에게 점유의 법적 안정성 확보는 아주 중요하다.

개인적으로나 집단적 차원에서 주거권을 정의하고 주장해야 하며, 이 관점에서 주거권 침해의 피해자들을 지원하는 것이 중요하다. 적절한 주거에 대한 접근은 여타의 기본적 인권 행사와 완전한 사회 참여의 전제조건이다.

3. 국제법의 주거권 법적 보호

3.1. 유엔 조약, 협약, 결론적 의견과 권고들
세계인권선언(1948), 경제․사회․문화적 권리에 관한 국제협약(1966), 림버그 원칙(1986), 마스트리트 가이드라인(1997), 비엔나 세계인권대회 선언(1993) 등이 있다.

3.2. 유럽사회헌장과 유럽 인권 재판소의 법리와 결정

유럽회의 차원에서는 유럽사회헌장과 수정사회헌장, 유럽인권협약이 주거권을 담고 있다.

유럽사회헌장은 신체적․정신적 장애인, 아동과 청소년, 이주 노동자, 노인과 관련한 주거의 의무 수립, 가족 주택을 제공할 국가의 의무를 포함하여 가족의 사회적․법적․경제적 보호에 대한 권리, 적절한 자원이 없는 이들의 사회적 및 의료적 원조에 대한 권리를 부여한다.

수정사회헌장 30조는 빈곤과 사회적 배제로부터의 보호에 대한 권리에 관한 것으로 주거를 포함한 일련의 서비스에 대한 효과적인 서비스를 증진할 국가의 의무를 포함한다. 31조는 주거권을 규정하고 있다. 헌장의 당사국들은 적절한 기준의 주거에 대한 접근을 향상하고 홈리스의 예방과 감소, 적절한 자원이 없는 사람들에게 주택 가격을 이용 가능한 것으로 만들려는 조치를 취해야 한다. 구체적인 주거권은 2003년의 결론적 의견에서 이탈리아, 프랑스, 슬로베니아, 스웨덴에 대해 검토됐다. 유럽 사회권위원회는 31조에 대해 적절한 주거, 강제퇴거, 주거 감당성 등의 기본적인 개념을 정의하고 주거권의 효과성을 보장하기 위해 국가가 수행해야 할 일을 정했다. 여기에 포함되는 것은 적절한 가격의 통제, 건설 정책, 사회주택, 주거 급여, 사법적 구제 및 홈리스를 위한 비상 주택이다.

사회헌장의 법리는 또한 집단제소 의정서를 통해 발전되고 있다. 이 의정서에 따르면 사회헌장에 대한 침해가 있으면 승인된 민간단체들이 유럽사회권위원회에 제소를 할 수 있다.

유럽인권재판소의 2007년 10월 결정에 따르면 공공당국에 의한 퇴거가 다른 요건을 충족시켰다 하더라도 대안적 주거를 제공하지 않았다면 사생활과 가족생활 및 가정에 대한 존중의 권리에 부합될 수 없다는 것이었다.

4. 결론 - 주거권을 국내 차원에서 이행하기

4.1 유럽회의 권고

• 2000년, 장관위원회는 ‘극도의 곤란상황에 처한 사람들의 기본적인 물질적 필요 충족에 대한 권리에 관한 권고’를 채택했다. 이 권고는 “기본적인 인간의 물질적 필요(최소한의 것으로서 음식, 옷, 주거, 기본적인 의료 보호)는 모든 인간의 존엄성에 내재된 필요조건이고 모든 인간의 존재와 복지를 위한 조건을 구성한다.”고 인정했다.

• 2005년, 장관 위원회는 유럽의 집시와 여행자들의 주거조건 증진에 관한 권고를 채택했다. 여기에는 일반원칙, 법적 구조, 차별 방지, 기존 주택 보호와 개량, 주거정책 구조 등에 관한 52개항의 권고가 담겨있다.

• 2006년, 의원 총회는 ‘유럽의 사회적 결속요소로서의 역동적인 주거 정책을 채택했다. 이에 따르면 주거권이 모든 회원국에서 기본적인 사회권으로 인정될 수 있도록 수정사회헌장을 비준할 것을 권고한다. 또한 주거권에 대한 감시기제를 강화하고 있다. 특히 차별의 경우와 퇴거, 기준미달 주택이 계속 존재하는 경우에 주거권의 진정한 이행을 우선순위로 다룬다. 또한 회원국의 통계 지표에 반영된 주거 상황에 대한 지식을 발전시켜야 한다. 주거권의 효과적 실현을 위한 잘된 실천과 프로젝트에 관한 교환을 증진해야 한다.

• 2006년 의원총회는 인간존엄성을 보장하는 적절한 주거와 쉼터가 비정규 이주자와 가정 폭력의 여성 피해자에게 제공돼야 한다고 제안했다.

• 유럽회의의 주거접근에 관한 전문가 집단(CS-LO)은 2001년 취약한 범주의 사람들의 주거접근에 관한 정책 가이드라인을 채택했다. 여기 담긴 권고는 시장의 제약과 기회를 고려하고 국제기준을 존중하는 속에서 취약한 범주의 사람들의 주거접근에 관한 포괄적인 법적 구조를 발전시킬 방법을 조언하고 있다.

4.2 주거권 이행을 위한 국가 전략

국제인권문서와 권고들에 따라 주거권을 이행하기 위한 국가 전략은 다음의 요소를 포함해야만 한다.

• 국가는 일련의 주거권에 관한 문서를 차별 없이 채택하고 효과적으로 이행해야 한다. 적절하고 비용을 감당할 만하며 접근성 있는 주거에 대한 권리가 법원에서 재판 가능할 수 있도록 만들어야 한다. 사적 및 공적 부문의 모든 영역에서 주거 최소 기준이 수립돼야 한다.

• 주거권 침해를 효과적으로 구제하기 위한 적절하고 충분한 규정을 만들어야 한다. 국가는 주거권 침해의 피해자를 위한 제도적 지원을 수립해야 하고 개인적으로나 집단적 차원에서나 구제를 보장해야 한다. 뿐만 아니라 주거권 침해의 피해자들이 주거권의 내용과 범위를 정의하는데 참여할 수 있게 해야 한다. 이 일은 모니터하고 감시하는 체계의 모든 차원에서 민간단체의 더 많은 관여와 결합돼야 한다.

• 미등록 이주자, 소수자(인종적 및 언어적 소수자 포함), 특수한 필요를 가진 사람들(특히 이해력에 곤란이 있는 사람들)에겐 자신의 주거권에 대한 정보가 제공돼야 하며 이 정보는 교육수준 또는 언어 역량, 시각 장애에 적합한 것이어야 한다. 주택 시장에서 비정규적인 이주자들이 착취되지 않도록 방지하는 조치를 취해야 한다. 서면 형태보다는 미디어를 통한 주거권 정보의 유포가 인권 기구에 의해 발전돼야 한다.

• 주택 시장에서 배제된 사람들에게 충분하고 접근가능하며 비용을 감당할 만한 적절한 사회 주택이 제공돼야 한다. 사회주택은 저소득․실업 인구가 지불을 못했을 때 홈리스가 되고 퇴거당할 위험을 무릅써야 할 비싼 임대와 형벌적인 주택 대출을 강요받는 걸 방지할 것이다. 운영비와 공과금을 포함해 주택 비용은 그 주택이 위치한 사회에서 정의한 최소한의 생활수준 향유를 위한 가용자원을 감소시켜서는 안 되며 여타의 권리향유와 사회참여를 방해해서는 안 된다.

• 주거권의 이행은 취약하고 배제된 사람들을 위한 적극적 조치를 포함해야만 한다. 여기에는 적절한 독립주거와 보호주택의 제공, 특히 장애인의 독립생활 증진이 포함된다. 가정 폭력의 피해자인 여성은 학대를 끝내기 위해 자신의 집에서 옮겨야만 하는 사람이어서는 안 된다.

• 주거권의 실현은 정기적으로 모니터되어야 한다. 옴부즈퍼슨과 국가인권위원회는 이 과정에서 역할이 있다.