국가인권위원회가 설립된 지 5년의 시간이 흘렀다. 인권옹호기구로서 그리고 인권정책의 선고기관으로서 국가인권위의 주된 역할은 우리 사회의 다양한 부문에서 인권기준을 설정함으로써 ‘인권의 관점’에서 국가기관의 정책결정과정을 선도하는 것이다. 그렇기에 국가인권위는 진정이 제기된 인권침해사건에 대하여 개별적인 구제조치를 강구하는 것 못지않게 그 안에 배태되어 있는 인권문제를 우리 사회의 정치․경제․문화적 맥락에서 비판적으로 성찰하고 그것을 인권정책의 과제로 이끌어내려는 노력이 매우 중요하다. 아래에서는 자유권 영역에 대하여 국가인권위의 인권정책 기능의 성과와 문제점을 개괄적으로 짚어 보고자 한다.

굵직한 현안들

지난 5년, 국가인권위는 나름대로 우리 사회의 굵직한 인권현안에 대하여 적극적으로 의견표명과 정책권고를 내놓았다. 국가보안법 폐지 권고, 사회보호법 폐지 권고, 사형제 폐지 권고, 양심적 병역거부권과 대체복무제도 권고가 그 대표적인 예이다. 이 의제들은 시민사회에서 이미 공론화되어 있었고 국제인권기구들이 주목하고 있었던 사안들이기도 하였다. 그러한 만큼 국가인권위도 태스크포스팀을 구성하여 다양한 조사와 연구를 진행하였고 법률적인 측면 외에 사회정치적인 맥락 등 다양한 각도에서 인권의 관점을 부각시키려고 노력한 점은 비교적 높게 평가할 만하다.

그 결론은 예상대로 시민사회의 요구에 부응하는 것이었다. 하지만 권고 이후의 인권위의 역할은 무엇이었는가? 2005년에 사회보호법이 폐지된 것을 제외하면 위 4개의 권고사항 중 나머지는 아직 이행되지 않았다. 지금도 현안으로 남아 있는 국가보안법, 사형제, 양심적 병역거부권의 이슈들은 하나같이 쉬운 과제가 아니다. 이것은 국가권력의 억압적 속성이 짙게 배어 있어 쉽게 그 장막을 걷어내기 어려울 뿐만 아니라 정치세력들의 이해관계가 충돌을 빚는 문제들이기도 하다. 그럴수록 실천을 위한 추동력을 지속적으로 확보해 가는 것이 중요하다. 국가인권위는 이들 권고를 내놓기까지 너무 더디다는 비판을 들을 정도로 신중한 자세를 취했지만, 정작 더 큰 문제는 권고를 내놓은 이후 국가인권위가 아무런 일도 하지 않았다는 점이다. 이들 현안에서 국가인권위의 역할은 정치적 대립으로 변질된 문제지형을 ‘인권의 담론’으로 선도하는 것이어야 하며, 이는 시민사회의 인권운동과의 연대 속에서 지속적으로 추진되어야 할 사항이다. 법원의 판사가 재판하듯이 권고 하나 내놓고 끝낼 문제가 아니다.

한편, 자유권의 다른 영역에서 인권위의 인권정책적 의제설정기능은 전반적으로 매우 미약했다. 국가인권위는 법령이나 제도, 관행 등에 대하여 다양한 경로로 정책개선권고를 할 수 있는 권한을 가지고 있지만 그러한 권한을 적극적으로 활용하여 인권의 개선과 증진을 선도하는 역할을 제대로 수행하지 못하였다.

우선 국가인권위가 적극적으로 역할을 해야 하는데 하지 않은 경우가 있다. 여러 가지 예를 들 수 있겠지만, 두 가지를 지적하고자 한다.

하나는 과거청산에 관련한 국가인권위의 역할이다. 지난 몇 년 간 우리는 과거의 불행했던 역사와 국가권력의 인권침해에 대하여 겨우 조사에 착수할 수 있었다. 과거청산을 어떠한 방식으로 승화할 것인가에 관해서는 아직 실천적 합의가 분명하게 정립되어 있지 않은 상태이다. 국가권력의 반인권적 억압과 제도화되었던 폭력의 피해자들에 대하여 무엇을 할 것인가에 대하여, 예를 들어, 피해배상의 문제, 인권침해 행위자의 처벌의 문제, 억울하게 범법자로 몰린 인권피해자의 구제를 위한 재심의 문제 등에 대하여 인권위는 사회적 공론을 주도할 기준을 제시하지 않고 있다.

또 하나는 사법개혁의 문제이다. 우리는 사법개혁의 논의과정이 사법의 민주화라든가 국민의 공정한 재판을 받을 권리 등 기본적 인권을 보장하기 위한 논의구조를 형성하지 못하고 판사와 검사, 변호사 집단의 조직이기주의 타협으로 전락하였음을 잘 알고 있다. 사법개혁의 논의과정에서 국가인권위는 완전히 국외자로 남아 있었다.

인권실천을 위한 일상적 노력의 미흡

굵직한 인권현안들만 중요한 것은 아닐 것이다. 사회 여러 부문에서 진정이 제기된 인권침해사안들에서 인권기준을 차곡차곡 정립해 나가고 그것을 실현할 수 있는 정책아이템들을 지속적으로 개발하여 국가기관의 정책형성에 반영하도록 리드해나가는 것 또한 국가인권위 본연의 의무일 것이다. 여기에서는 인권침해사건의 구제기능과 정책권고기능을 유기적으로 연계하는 것이 중요하다. 몇 가지 영역을 둘러보자.

우선 구금시설 분야를 보면, 인권위의 진정사건 결정이나 제도개선권고, 의견표명 등을 통하여 다른 영역보다 비교적 많은 개선이 이루어졌다. 징벌제도의 개선이나 가죽수갑과 사슬의 폐지, 집필사건허가제의 폐지 등을 주요 성과로 꼽을 수 있다.

많은 성과에도 불구하고 5년간의 경향에서 적지 않은 문제점도 노출되고 있다. 구금시설은 공무원 개인의 권한남용보다는 행형법령과 제도 자체가 인권침해의 소지를 않고 있는 경우가 매우 많다. 침해사건의 개별적인 구제와는 달리 정책권고를 하려면 해당 인권침해의 문제가 행형의 전체 맥락 속에서 차지하는 지점을 정확히 짚어내고 개선방안을 제시할 수 있어야 한다. 그런데 구금시설에 관하여 정책개선권고의 결정문을 들여다보면, 구금시설의 인권현황에 대하여 짚어야 할 문제점을 정확히 알지 못하거나 회피해 버린 듯한 사례들을 다수 찾아볼 수 있다.

국가인권위는 진정사건에 대하여 철저하게 ‘인권’의 관점에서 바라보아야 한다. 하지만, 국가인권위의 권고는 실정법을 그대로 전제하는 태도, 대법원과 헌법재판소의 판례를 무비판적으로 추종하는 경향을 보이고 있으며, 시설이나 예산 등 구금시설의 열악한 현실을 개혁의 대상으로 삼아 고민하기 보다는 현실적인 제약조건을 지나치게 배려하는 모습을 보이고 있다. 과밀수용의 문제라든가 의료권의 침해문제에 국가인권위가 매우 소극적으로 대응해 온 것은 이러한 경향을 단적으로 보여준다.

검찰/경찰 등 수사과정에서의 인권침해 문제를 다룰 때에도 국가인권위는 주로 공무원 개인의 권한남용의 문제로 접근해 왔다. 집회현장에서의 과잉진압이나 긴급체포의 문제, 적법절차의 위반 등의 사례에서 기껏 내놓는 권고들은 권한남용 행위를 한 공무원의 징계나 인권교육을 권고하고 기관장에게 재발방지를 경고하는 정도에 그치고 있다. 반면에 경찰관의 과잉진압의 배후에 놓여 있는 잘못된 관행과 구조적인 맥락에 대해서는 거의 관심이 없는 듯하다.

자유권 분야에서 이러한 경향은 한 마디로 말하면 법실증주의적 접근이라고 말할 수 있다. 국가인권위의 접근법이 지나치게 실정법 중심 혹은 법률주의 관점을 차용하고 있다는 것이다. 이것은 국가인권위의 결정이 실정법에 안주하는 태도로 나타난다. 실정법을 뛰어넘는 인권중심적 문제제기와 비판적 사고가 위축된다. 국가인권위는 점점 법원의 판결에 닮아가는 모습을 보인다. 법원의 판결문을 패러디한 「주문-이유(당사자 주장-판단)」의 형식을 취하는 인권위 결정문 자체도 그렇거니와, 실정법에 기대어 실정법을 그저 잘 준수하라는 식의 권고는 정책권고의 중심에 있어야 할 ‘인권의 문제’를 희석시키는 효과를 낳게 된다. 필자가 보기에, 국가인원위 제2기의 출범과 팀제 개편 이후 이러한 법률주의적 경향은 더욱 두드러지게 나타나고 있다. 인권위의 결정이 사법부의 그것처럼 실정법을 전제로 하는 것은 국가인권위가 사법부의 권리구제기능과는 다른 차원에서 기능하는 것임을 망각한 처사이기에 매우 우려스러운 대목이다.

기대와 역할

인권위의 출범은 시민사회·인권단체, 인권전문가 그리고 인권피해자의 목소리까지 포괄하는 인권공동체를 실현한다는 구상을 담고 있었다. 이것은 인권위가 시민사회의 제 진영과 함께 우리나라의 인권상황에 관한 인식을 공유하는 가운데 인권정책의 과제를 지속적으로 실천하도록 국가기관을 견인하는 구심점의 역할을 하기를 바라는 것이었다. 한편으로는 시민사회와 소통하지 못하고 다른 한편으로는 국가기관의 실천을 견인해내지 못한다면 인권위가 제 역할을 다하고 있다고 말하기 어렵다.

국가인권위는 사법부의 판결과는 달리 모든 국가기관에 대하여 필요한 구제조치를 권고할 수 있는 권한이 있다. 이것은 인권침해를 유발하는 법과 제도, 관행, 물적 조건 등에 대하여 모든 필요한 방책을 강구하라는 의미이다. 그런데 국가인권위의 결정이 위와 같이 사법부의 판결을 닮아가는 경향을 보이는 것은 국가인권위의 독자적인 인권기준설정기능과 정책개선기능을 약화시키고 장기적으로는 국가인권위의 총체적인 기능에 의문을 갖게 만든다.

국가인권위가 제자리를 찾기를 바라는 마음이 간절하다. 국가인권위의 가장 중요한 책무와 역할은 인권위가 인권문제에 관하여 포괄적이고 다양한 접근을 통해 인권의 기준을 설정함으로써 우리 사회의 민주주의적 담론의 영역에 인권법적 준거를 제시한다는 점에 그 핵심이 있다. 이 점에서 국가인권위의 정책권고는 헌법재판소나 법원의 결정과 차별화될 수 있으며 헌법재판소의 결정을 거스르는 도전이 가능해진다.

이것이 가능하기 위해서는 국가인권위는 현재처럼 실정법 중심의 규범적 가치판단에 치중할 것이 아니라, 인권침해가 발생하는 사회구조적 맥락과 조건을 다양한 각도에서 조명하고 분석할 수 있어야 한다. 그러한 분석을 토대로 할 때 국가인권위는 법령의 개정이나 제도의 개선에 기준이 되는 가이드라인을 우리 사회의 민주주의적 담론의 장에 던져줄 수 있는 능력이 생긴다. 국가인권위가 사회 각 영역에서 인권의 문제를 제기하는 인권단체 등과 긴밀한 협력관계 속에 위치해야 하는 것도 이 때문이다.